近年来，社会文物领域改革不断推向深入，在国家文物局具体指导下，上海制定施行了一系列创新政策，以精准有效、务实可行的举措，推动文物艺术品市场的营商环境、交易规模、集聚效应显著提升。2019年起实施的《上海市民间收藏文物经营管理办法》，进一步推动上海文物市场健康、规范、有序发展，营造了良好的改革发展环境。2020年11月10日，《国家文物局 上海市人民政府共同推进社会文物管理综合改革试点合作协议》正式签署，在上海开展社会文物领域系统性改革试点，逐步构建起文物艺术品交易制度体系。2022年8月27日，上海市人大常委会审议通过《上海市浦东新区文物艺术品交易若干规定》，并于10月1日正式施行，这是全国首部社会文物领域地方性法规。该规定对改革试点中经过实践的一批重要举措以立法形式予以固化，并在现行法律框架下进行更高质量的制度创新探索。

以“制度创新”打造最优营商环境

构建文物艺术品市场经营“首选地”

针对古玩旧货市场内商户的规范管理，通过制度设计创新管理方式，形成政府管古玩市场、古玩市场管商户的监管模式，将古玩旧货市场内商户的文物经营活动纳入依法监管范围。截至目前，上海云洲、虹桥、中福、新藏宝楼、豫园等5家古玩旧货市场统一申领了文物商店资质，5家古玩市场监管着共计246家市场内进行文物经营的商户。

针对文物拍卖企业的提质增能，一方面着力推动文物拍卖审批流程优化再造，整合推出“我要举办文物拍卖会”一件事，实现文物拍卖“一网办、一窗办、一次办”；另一方面，实施文物拍卖领军企业扶持计划，重点围绕线上拍卖新业态，引导各类经营主体进入良性发展轨道，形成开放、活跃、诚信、有序的文物艺术品拍卖市场环境，吸引多家国内头部拍卖企业转战上海。在文物进出境审核方面，创新自贸区保税区文物进出境服务，建立全国首个入驻自贸区的文物进出境审核服务站， 按照“一线申报、一线监管”的原则，在保税区内开展登记查验和审核工作，为文物通关、存储、物流和展示活动提供便利化查验服务。据统计，2023年共办理文物进出境审核297批10219件。上海已成为办理文物进出境的首选口岸。

以“先行先试”扩大高水平对外开放

构建促进海外文物回流“主阵地”

2020年10月12日，财政部、海关总署、国家税务局联合发布通知，每个境外展商在中国国际进口博览会展期内销售5件以内艺术品、收藏品和古物类进口展品，可免征进口关税、进口环节增值税和消费税。进博会“5件免税”交易常态化机制作为社会文物管理综合改革试点重要举措，不仅推动更多高质量海外文物艺术品交易回流，更是在文物交易领域国际化参与探索，形成了“上海方案”。2020年第三届中国国际进口博览会期间，“5件免税”政策取得“零”的突破。经过四年实践，各部门通力合作，从文物艺术品进境报关、仓储物流到保税展示、留购清关，形成了一套完整规范化操作细则和常态化工作机制，并创新实施了自贸区保税区内文物临时进境“6个月×N”延期复出境管理制度，确保交易便捷、安全、可控。

2021年以来的三届进博会共计销售文物艺术品137件，总成交额18.32亿元，同时举办了两届中国国际进口博览会文物艺术品公益展。成交回流的文物艺术品中不乏傅抱石、黄宾虹、张大千、常玉、吴冠中等艺术名家精品。此外，作为社会文物改革试点另一项重要制度创新，2022年3月，佳士得“上海—伦敦联合拍卖”中，首次于境内上拍的西方现代主义大师基斯·凡·东根作品《戴项链的女子》落锤成交，也为在拍卖领域扩大制度性开放做出有益探索。

以“功能优化”提升要素资源配置能力 构建文物艺术品产业规模化“集聚地”

依托上海浦东新区的制度基础、开放优势、战略地位和资源禀赋，市、区共同推进“上海国际文物艺术品交易中心”建设，全方位展现更开放的政策、更优质的服务、更活跃的市场，增强上海文物艺术品市场的全球资源配置能力，从硬件服务、政策支持、平台搭建等方面，促进文物艺术品市场主体资源、人才资源、藏家资源等在上海地区快速集聚，形成规模效应。

发挥全球最大的文物艺术品保税服务综合体——上海国际文物艺术品保税服务中心的优势，强化交易中心保税仓储、运输、展示等配套功能，社会文物管理综合改革试点启动以来，已吸引20家知名文物艺术品经营企业入驻。2021年通过该中心进出境的文物艺术品货值已达170亿元，相比历史最高峰2019年的60亿元，增长幅度超过180%。2022年3月，佳士得升级上海总部能级，打造上海艺术空间。2023年5月，苏富比中国内地总部正式落户上海，成为“艺术苏河”重要的一环。围绕“政策集中、主体集中、交易集中、效益集中”总体策略，上海已经成为国际文物艺术品交易重要一站。

以“体系建设”增强基础性支撑作用

构建多层次文物鉴定研究服务“新高地”

一方面，持续扩大民间收藏文物公益鉴定服务范围。从2017年开始，先后组织上海文物商店、朵云轩集团、上海市收藏协会、上海市文物保护研究中心和上海市社会文物行业协会等五家单位，率先面向社会开展常态化民间收藏文物免费鉴定咨询服务试点工作。同时，制定《上海市民间收藏文物鉴定咨询推荐单位工作规程》，形成了较为完善的民间收藏文物鉴定咨询制度。2021年，在青浦新城、嘉定新城、松江新城、奉贤新城和南汇新城的博物馆增设五家公益鉴定咨询点，为市民提供免费公益鉴定咨询服务。截至目前，十家推荐单位已累计接待收藏爱好者五万余人次，无偿鉴定藏品总数超过十万件，受到群众普遍欢迎和社会舆论广泛好评。另一方面，依托国家文物进出境审核上海管理处（上海市文物保护研究中心）着力强化区域性文物鉴定机构职能建设，除负责文物进出境审核外，承担了涉案文物鉴定评估、文物拍卖标的审核和民间收藏文物公益鉴定咨询等多项文物鉴定业务。2023年11月，上海市文物保护研究中心正式加挂上海市文物鉴定研究中心牌子，区域性文物鉴定机构职能建设和人才队伍建设得到有效保障，为多层次文物鉴定研究和服务体系建设打下坚实基础。

通过三年的改革试点，上海的社会文物管理工作取得了一些成绩、积累了宝贵经验。同时，我们也发现，在文物市场执法监管、文物艺术品交易国际化参与、临时进境文物后续监管、完善文物鉴定体系、促进海外中国文物回流等方面，仍然存在一些制约发展的问题需要破解和探索。为此，提出如下思考和工作建议：

一是建立公平公正、精准高效的文物市场信用监管体系。探索推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、以文物市场风险监测处置为补充、以信用监管为基础的新型监管方式，激发文物拍卖企业发展活力。建议在市场较为活跃的省份，推进文物拍卖市场信用分级分类管理，在文物拍卖领域实现标的审核、风险预警、事中监管、交易备案等全流程信息化管理，并根据评定的信用等级，针对标的审核、事中事后监管等实施差别化分类监管。

二是进一步优化文物进出境审核管理和后续监管。将在上海自贸区保税区内成熟实施的文物临时进境“6个月×N”制度逐步推广至已建立自由贸易试验区或综合保税区，且有能力开展文物保税仓储、展示交易工作的地区，提升文物临时进境通关便利化程度。同时，进一步优化文物进出境审核管理职能，加强队伍文物鉴定专业能力建设，健全防止文物流失的协同管理和联合执法机制，强化文物流失风险防控处置能力。针对文物、海关两部门间对于进境文物监管没有形成闭环管理的问题，进一步加强两部门的协同联动，试点开展文物永久进境登记管理。

三是探索多元主体共同参与文物交易的可行性机制。在严格遵守《中华人民共和国文物保护法》等有关法律和行政法规前提下，创新交易机制和服务模式，支持国际一流文物艺术品经营企业参与文物艺术品交易，扩大文物交易领域高水平对外开放。同时，通过对标国际惯例、国际标准和创新实践，推出具有高水平开放能级的、内外资企业都适用的管理制度，在吸引更多国际知名文物艺术品机构参与交易的同时，依法依规、包容审慎构建好安全底线框架，确保相关交易活动安全、有序、平稳。

四是加快推进文物鉴定体系建设。健全、完善文物鉴定程序和各类文物鉴定标准，推动文物鉴定规范化、标准化建设。在部分地区先行试点建立文物鉴定资质资格管理制度，优化公益性鉴定咨询服务，探索开展经营性文物鉴定服务活动。加强国家、区域、省三级文物鉴定机构职能建设，优化文物鉴定机构区域布局，打造高水平文物鉴定人才队伍。建立文物鉴定科技支撑体系，打造科技鉴定技术研发、装备共享、数据应用统一平台，深化文物鉴定基础研究。

五是拓展实施文物艺术品免税进境交易政策。针对目前文物艺术品进境税收偏高制约更多海外中国文物回流的问题，建议在已建立自由贸易试验区或综合保税区，且有能力开展文物进境登记及价值评估工作的省份，总结进博会文物类展品的进境申报、监管服务等经验做法，探索拓展文物进口免税交易更多元方式，并通过制度设计，加强文物行政部门的监管服务，发挥好享受免税进口文物的“公益”属性，有效促进更多海外中国文物回流。