问题的提出

党的二十大报告指出“推进文化和旅游深度融合发展”。文化旅游是经济和社会发展的重要部分，却也长期是颇为禁忌的话题，究其根源在于保护与利用的平衡需要边界，主体不明确、边界不清晰、底线不确定，致使文物受损的同时利用方式受限。文化遗产与非物质文化遗产及自然景观遗产和环境作为整体阐释价值，再依据遗产价值和保护情况、周边发展趋势、面临的压力和风险等确定具有保护差异性的文旅融合方式，即联合国可持续发展所倡导的在社会发展中保护和享用遗产。梳理文化旅游中保护、利用各自的宗旨和流变、关联，及其冲突和协调，对于理解文旅利用方式背后的原因、规律有重要价值，深入反思文旅融合理念，改进实践以构建新发展格局、全面提升国家治理现代化有现实意义。抓住制定《文化产业促进法》和建设国家文化公园、推进文物保护利用示范区的契机，通过高质量的文旅融合促进经济社会良性发展。

可持续发展理念中文化旅游的演进

联合国在新千年之际通过《千年宣言》，《千年发展目标》成为联合国教科文组织（UNESCO）旅游发展措施的框架。《2030年可持续发展议程》设立了17个可持续发展目标（SDGs），在超越经济发展的观念下，公正、包容、和平且具生态可持续性的未来有赖于创新发展途径。此后，国际组织开始在各自领域回应和细化可持续发展目标，文化领域强调本体保护与环境生态、民俗活动、旅游等领域的关系，并大力推进跨部门合作。回顾可持续发展目标前后文化旅游理念的变化，对于把握和明确后续具体措施应有助益。

 分离的文化旅游和可持续旅游 

文化旅游重视城乡的可持续发展 国际古迹遗址理事会（ICOMOS）1976年《文化旅游宪章》认为文化旅游以古迹遗址为目的，意识到旅游对古迹和环境的影响。UNESCO《保护世界文化和自然遗产公约》重视文化和自然遗产的相关性、遗产原真性和完整性，强调对旅游负面作用的控制。ICOMOS1999年《文化旅游国际宪章》认为遗产包括自然和文化环境，意识到当地文化具有旅游吸引力，宗旨包括平衡遗产保护和旅游发展，并明确可持续发展是应对旅游对社区影响的方式。2011年《巴黎宣言》更进一步地指出各类遗产因素对社会发展的驱动作用。然而，不同遗产的综合保护和旅游尚待其他领域的回应，在2004年全球文化论坛的《旅游、文化多样性与可持续发展宣言》中，生态旅游仍是独立主题。

可持续旅游重视环境资源保护  UNESCO、世界旅游组织（UNWTO）、联合国环境规划署(UNEP)、欧洲委员会在1995年可持续旅游世界大会上制定的《可持续旅游宪章》强调自然、文化和人类环境的脆弱平衡，以当地社区为核心等。此宪章提出旅游发展应以可持续为标准，并指出生态、经济、社会公平维度，提出给予脆弱区域特殊优先。此时，可持续旅游主要考虑资源保护，文化作为社区发展的一个因素。这种观念也体现在后续《生物多样性与可持续发展柏林宣言》《生态旅游魁北克宣言》《旅游与气候变化德巴宣言》等国际文件中。

同时，UNWTO认可文化多样性和变化性所提供的游客体验是重要的旅游资源，环境是文化遗产和活态文化的景观，也在从生态旅游向综合旅游发展，并与UNESCO主办了一些主题会议。2002年可持续旅游全球峰会明确了文化是社会、经济、环境之外可持续发展的第四极，形成的《可持续发展约翰内斯堡宣言》并附录《世界可持续旅游峰会实施计划》为文化纳入包括旅游在内的可持续发展方式确定了具体措施。

文化旅游作为整体综合的可持续发展方式 

以文化为可持续发展的核心  文化形成于人类适应环境和利用本地资源的过程，因此，文化与自然和社会具有天然连接，是可持续发展的动力源和黏合剂。《文化多样性全球宣言》《保护和促进文化表达多样性公约》等重视文化在人本和基于当地发展方式中的作用。

2012年联合国大会第66/208决议即是“文化与发展”，文化的基础性和创造性对于发现和解决问题具有独特意义。2013年UNESCO于杭州举办的国际代表大会上采纳了《将文化置于可持续发展政策核心杭州宣言》，倡议把文化纳入所有发展政策和项目，指出文化对环境气候、减贫、消弭冲突、社区发展、合作的作用。文化遗产作为自然、文化与社会的连接点，其保护和阐释推广本身就是值得追求的目标。

联合国正式把文化纳入可持续发展框架  2012年联合国可持续发展会议的成果性文件强调更为整体综合的可持续发展方式。文化通过SDGs首度列入国际发展议程，UNESCO评价这是对文化的“空前重视”。文化能够直接促进经济发展、环境保护、城市安全、对生活和工作的认可、减少不平等、社会的和谐包容等许多SDGs的实现。

《2030年议程》被认为是文化遗产保护框架变化的促因，即文化遗产不只是遗址，而是社区健康发展的关键因素，对社会经济可持续发展具有不可替代的意义。在同一框架下，文化遗产与气候（目标13）、海洋（目标14）、生物多样性（目标15）等相关领域成为更加密不可分的整体，文化旅游的因素将变得更为全面。

 可持续文化旅游的出现 

文化遗产与可持续发展关系的深化  ICOMOS以“文化遗产、可持续发展目标与新城乡议程”作为其践行《2030年议程》的概念表述，把可持续发展目标作为其焦点项目，发布了“文化遗产与可持续发展目标”行动计划，表明这个具有重要影响力的文化遗产国际组织从保护文物本体到关注文化遗产对社会作用的转变。ICOMOS设立了可持续发展目标工作组以实施《2030年议程》，其五次会议的主题：文化遗产融入可持续发展目标、经济与繁荣、文化遗产与环境恢复、人与和平、政策与合作方，渐次体现了文化遗产可持续发展的深化和全面化。2017年国际古迹遗址日的主题是“文化遗产与可持续发展”。2021年ICOMOS大会主题为“遗产和我们可持续的未来：研究、实践、政策和影响”，议题包括文化自然的交互关系、可持续性城市、以人为中心、心理健康和幸福、旅游和创意产业等超越经济发展的内容，反映了它将致力于文化遗产及其相关领域与可持续发展全过程研究的趋势。

2017年，ICOMOS国际文化旅游科学委员会审议《文化旅游宪章》，并计划修订为《国际可持续文化旅游宪章》，新宪章拟解决的问题包括过度文化旅游对环境的影响、对居民生活和当地经济的影响等。与《文化旅游宪章》《可持续旅游宪章》相比，可持续文化旅游已发展为对环境和自然资源、社区经济产生主动作用，并可以通过文化旅游方式的调整来解决环境和社会问题。

可持续文化旅游被列入2021年世界遗产管理者论坛的目标，支持它成为保护和管理世界文化与自然遗产的重要手段，并认为能够构建良好的管理环境。至此，文化旅游将文化遗产及其环境和自然因素与可持续发展连接起来。

可持续旅游与文化遗产的密切结合  2015年世界可持续旅游峰会制定的《世界可持续旅游宪章》已关注到旅游对文化资源的破坏，作为对可持续发展目标的回应，认同旅游是文化遗产的驱动器，呼吁把保护自然和文化遗产融入旅游规划。同年，首届UNWTO/UNESCO世界旅游与文化会议召开，标志着推动可持续发展新型合作模式的建立。UNWTO将2017年作为“国际基于发展的可持续旅游年”是它在可持续性经济增长、减少失业和贫困、保护文化价值和环境等领域推进旅游的标志。2019年，UNWTO通过了《本地旅游可持续发展建议》，同ICOMOS《巴黎宣言》和UNESCO对遗产当地的重视形成回应。

我国可持续发展中的文旅融合

文旅融合需要对文化的深入认识  中国在1992年联合国环境与发展大会后制定了《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，可持续发展进程也从环境资源保护起始，2008年国务院《中国21世纪初可持续发展行动纲要》仍体现着这种观念。2009年，文化部、国家旅游局发布《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，此前2007年《旅游资源保护暂行办法》的立法宗旨和旅游资源范围、性质即明确以自然、文化、非物质文化遗产的保护和可持续发展为要，并具有保护生态环境的指向。

各地在文旅融合方面不断实践，在文化旅游对象多样性和关联性、发展方式和目的等方面的提升离不开对文化的深入认识。2018年，文化和旅游部成立，增加了“推进文化和旅游融合发展”“统筹规划文化产业和旅游产业，组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作，促进文化产业和旅游产业发展”等职责。

国家文件重视保护文物和文旅融合的利用方式 纵观文化旅游领域的国家文件体现了旅游中文物保护和旅游方式改革两方面的要求。2012年《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》把文物保护作为对旅游业的要求，从旅游承载量、文物转让抵押出让和擅自拆除等方面做了规定。

《文化产业促进法》的制定以文旅融合作为一项重要内容，草案第24条“促进文旅融合”明确推动文旅深度融合，文旅融合对于实现国家发展方略和建设社会主义文化强国具有重要意义和特殊作用。文旅融合的主要目的不再是旅游收入，而是随之带来的社会文化收益和经济、社会可持续发展。

多种遗产的系统保护将成为未来文化旅游的导向和外化形式 2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》指出旅游业对经济平稳增长和生态环境改善的意义重大，并进一步要求旅游业发展方式满足多样化、多层次的旅游消费需求，以及更有效地保护和利用自然和文化遗产地。2018年3月，国务院发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》。2019年，习总书记在中央财经委员会第五次会议上的讲话指出，要培育旅游休闲、文化娱乐等新增长点，促进资源枯竭地区转型发展，产业多元化发展、延长产业链条。新发展理念下的文旅融合基于综合性资源保护治理，需要科学合理的文化遗产理念认知，以及更为成熟的部门和央地协调机制。

（作者单位：国家文物局考古研究中心）