国家文物局两年一度开展“全国文物行政处罚案卷评查”工作，从各地审核后报送的参评案卷中，经过严格的评审程序，最终评出“十佳案卷”“优秀案卷”和“优秀组织单位”并在全国文物系统通报表扬。这项工作看似是例行性工作，但更是法治政府建设的一项务实有效的基础工作，对于推进文物行政处罚规范化和提高文物行政执法水平具有示范、指导、借鉴等作用。2022年是案卷评查年，评查结果已于年底公布。虽然案卷评查工作有时间节点，但通过案卷评查对文物行政处罚作深入分析却没有时间节点，这也是国家文物局定期开展案卷评查工作的重要考量。本文选取“十佳案卷”中行政处罚决定书文本为分析对象，既分析其制作特点，也分析其折射的文物行政处罚行为，目的是持续推进执法文书和执法行为规范化。
一、行政处罚决定书的制作特点
概念上，行政处罚决定书是行政执法文书的一种。文物行政执法文书是指文物行政主体在文物执法活动中制作使用的、具有特定法律效力或法律意义的文书的总称，例如文物行政许可文书、行政处罚文书、行政强制文书、行政复议文书等。“十佳案卷”中行政处罚决定书的制作合法合规，对文物行政处罚决定书的制作有示范作用，体现了两大特点：
一是载明事项完整。载明事项完整是指行政处罚决定书对法律、法规、规章规定应当载明的事项全部载明而无漏项。《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第五十九条规定了行政处罚决定书的载明事项，《文物行政处罚程序暂行规定》第三十四条作了基本相同的规定。法律和部门规章规定的行政处罚决定书应当载明的事项包括：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。上述事项的每一项对于行政处罚行为合法合理与当事人合法权益保护都十分必要。例如，完整准确地记录当事人的违法事实和证据，是对当事人实施行政处罚的根据。行政处罚决定书承载着一个行政处罚行为，这种行为对当事人具有惩戒性，或是减损当事人权益，或是增加当事人义务。因此，行政主体必须在当事人有违法事实且掌握了充分确实证据的基础上才能作出，否则会造成对当事人权利的侵害。“十佳案卷”中的行政处罚决定书完整准确地记录了当事人的违法事实和证据，使行政处罚行为具有了合法性与正当性。
二是技术合规。技术合规是指行政处罚决定书的格式、语言、文字、标点符号等合乎法律、法规、规章和其他规范性文件规定的标准或要求。《国家文物局文物行政处罚案卷评分暂行标准》除规定优秀、良好案卷的分数标准外，还规定了扣分项，例如违法事实和证据记载不全、引用法律依据未写法律全称、履行方式和期限不明确、未告知当事人权利或告知不完整准确、填写错误等。实际上，这些扣分项也是行政处罚决定书的不合规之处，即使出现一项也在某种程度上折射行政程序瑕疵。例如，为避免理解歧义，行政处罚决定书的语言要准确清晰、不含糊、不模棱两可；文字要书写工整、没有错别字、正确使用标点符号、罚没款金额要大写等。行政处罚决定书制作者应当严格遵守这些要求，否则不仅导致执法文书制作瑕疵，还可能引发行政诉讼并承担败诉后果。“十佳案卷”中的行政处罚决定书合乎格式规范、表述清楚、用语准确的标准，是提高行政执法水平、促进严格规范公正文明执法的必要条件。
二、行政处罚决定书承载的行政处罚行为
“十佳案卷”中的行政处罚决定书承载了10个文物违法案件或文物违法行为。进一步研读这些处罚决定书可以发现其折射的文物行政处罚的一些特点，包括行政处罚的当事人、违法行为性质、行政处罚的种类或方式、行政处罚和刑罚的衔接等。这些特点不仅值得关注，而且也能引发对文物行政处罚延伸思考的问题。关注并研究这些问题，可以为解决问题奠定法理基础。
行政处罚的“法人”当事人。文物行政处罚的当事人是指违反文物行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。从文物行政处罚实务看，文物法人违法案件多发。文物法人违法是指企事业单位、机关、团体等实施的违反文物行政管理秩序的行为。2016年至2018年，国家文物局开展了“文物法人违法案件专项整治行动”，共查处文物法人违法案件673起，一定程度遏制了文物法人违法高发的势头。文物法人违法案件多发既有当事人欠缺文物保护意识和常识的主观原因，也有我国文物保护机构或单位法人数量巨大的客观原因。按照《中华人民共和国文物保护法》（简称《文物保护法》）相关规定，中国境内地下、内水和领海中遗存的文物，包括不可移动文物和可移动文物均属于国家所有，而承担文物考古发掘、管理、收藏、建设工程等职责的主体大多有法人资格，包括文物行政部门、各级文物保护单位、博物院（馆）、文物商店、文物拍卖企业、建设施工单位等，大大增加了文物法人违法的几率。10个文物违法案件的当事人有8个是法人，占比80%，涉及事业单位、行政执法机构、公司等，表明文物法人违法仍是危害文物安全的突出问题，治理文物法人违法是一项长期任务。
“擅自”性质的违法行为。违法行为性质是指违法行为本身所具有并区别于其他行为的特征。10个文物违法行为在性质上分为三种，一是擅自在文物保护单位的保护范围内或建设控制地带内进行建设工程；二是擅自修缮或拆除不可移动文物；三是过失损毁不可移动文物。三种性质的违法行为在数量上以第一、第二种为最多，占比90%，违法行为的共同点是“擅自”。法律用语“擅自”是指当事人未经许可、批准或同意而自作主张做某事。《文物保护法》有多条规定涉及“擅自”和相关罚则，最典型的是第六十六条规定，针对不可移动文物列举了6项“擅自”行为，包括擅自进行建设工程和擅自对文物修缮、迁移、拆除、重建等。“擅自”性质的违法行为对文物有实在或潜在的损害，甚至是严重损害，例如明显改变文物原状、文物主体结构和重要部位受损、破坏文物保护单位历史风貌等。“擅自”性质违法行为多发的重要原因是当事人甚至是文物管理单位欠缺文物保护意识和相关法律常识。为减少或避免“擅自”性质的违法行为，文物保护部门一方面要加强执法巡查，依法依规处理案件，另一方面要持续地、有针对性地进行文物普法，使文物保护单位和全社会形成“文物保护工程先报批”的自觉。
行政处罚的“罚款”处罚。行政处罚的种类随执法实践的发展而发展。《行政处罚法》第九条对常用的行政处罚种类作了统一规定，包括警告、通报批评、罚款、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚。对比1996年《行政处罚法》规定的处罚种类，通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等都是新纳入《行政处罚法》的处罚种类。《文物保护法》规定的文物行政处罚种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法经营文物、吊销资质证书、吊销许可证件、吊销从业资格等。10个文物违法案件除一个案件按“行刑衔接”制度移送司法机关、当事人受刑事处罚外，其余9个当事人受“罚款”行政处罚，罚款处罚占比90%，罚款数额从5万元到50万元不等。文物行政主体根据个案依法对当事人实施罚款处罚是正当合理的，在不同执法领域，罚款也是使用较多的处罚方式，但由此延伸的思考是：文物行政处罚是否存在“罚款依赖”？对当事人罚款的同时是否采取了追缴文物、责令当事人改正等配套措施？如何运用好自由裁量权，使罚款处罚合理妥当？如何在罚款时对当事人“以案释法”，体现说理性执法和执法文明？如何妥当适用“可以并处罚款”的规定？如何理解和执行《行政处罚法》第三十三条“不予处罚”“可以不予处罚”的规定？综上，罚款处罚既是维护文物行政管理秩序的实用而有效的手段，同时也直接影响当事人的财产权，文物行政主体需高度警惕并避免“罚款依赖”。
行政处罚和刑罚的衔接。行刑衔接是不同领域执法都会遇到的问题，文物执法也不例外。《行政处罚法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等法律、行政法规和司法解释，为行刑衔接提供了法律框架。10个文物违法案件有两个启动了行刑衔接，占比20%。其中，“黑龙江省鸡西市某单位擅自拆除不可移动文物河北社区侵华日军老二坑遗址案”，典型地反映了文物执法的行刑衔接。本案，办案人员认为当事人违法行为涉嫌犯罪，将案件移送公安机关，公安机关审查后决定不予立案，文物行政主体依法对当事人实施了行政处罚。目前，行刑衔接的普遍问题是运行不畅，包括行政机关对涉嫌犯罪案件应当移送而不移送、公安机关不及时立案、检察机关监督不力等。在普遍问题之外，文物执法行刑衔接是否存在特殊问题？行刑衔接的堵点、难点问题是什么？从更广泛的公务合作的角度看，文物执法如何协调好与公安、海关、工商、城乡建设、环境保护等部门的关系？这些问题都关乎文物执法效率效益和文物安全，文物保护部门应给予特别关注并着力解决。
（作者系中国政法大学行政法学研究所教授）
