考古前置的“成都探索”

——统筹推进文物保护与经济社会发展 构建基本建设考古前置先行示范区

成都市文物系统牢固树立保护历史文化遗产责任重大的观念，在国家文物局、四川省文物局指导下，深入落实“先考古、后出让”的政策及措施，主动融入社会发展，积极探索基本建设考古前置先行示范区建设，取得了积极的成效。

主要工作做法

成都市配合基本建设考古工作始于20世纪50年代末，至今已历六十余年，可分为三个主要发展阶段。

配合基本建设抢救性考古发掘阶段

本阶段自1958年至1992年。这一阶段，成都市先后成立了成都市地志博物馆筹备委员会（即成都博物馆前身）、成都市文物管理处等事业单位，负责成都范围内配合基本建设和农田水利建设中清理古代遗址、墓葬等工作。1985年8月，成都市政府颁布《成都市文物保护管理办法》，明确规定在市区和近郊范围要划定地下文物重点保护区，在保护区范围进行基本建设和生产建设，其规划和施工方案应先期报送市文化行政管理部门，由其指派专门人员进行考古勘探发掘，施工单位持文化行政管理部门发给的文物勘探发掘完毕通知书向城建规划部门申请办理施工执照。勘探发掘经费由建设单位纳入工程预算，据实支付。这是成都市首次提出划定地下文物保护区、考古勘探发掘前置，这一政策的公布为成都市基本建设考古工作体系建立奠定了重要基础。

工程建设考古前置工作试点探索阶段

本阶段自1992年至2017年。随着成都市经济高速发展，城市建设大规模兴起，基本建设破坏地下文物的现象时有发生，文物安全形势十分严峻。针对这一情况，1992年，成都市颁布《成都市文物保护管理条例》，首次以立法的形式规定基本建设前须开展考古勘探发掘工作。1995年，成都市公布考古勘探发掘实施范围。1999年，成都市在中心城区试点，将基本建设考古勘探发掘完成时间节点由施工执照办理前调整为建设工程规划许可办理前，并由建设规划部门统一纳入前置审批事项，考古前置工作模式初具雏形。

土地储备考古前置体系基本建立阶段

本阶段自2017年至今，为推进政府职能转变和深化放管服改革，优化营商环境，国务院在全国范围试点推行工程建设项目审批制度改革，作为全国16个试点省、市之一，成都市深入贯彻落实改革要求，率先将文物保护纳入工程建设前置审批，由文物部门独立开展审批工作。通过三个体系的建设，成都市形成了一套较为完备的考古前置工作模式。

建立地下文物保护行政审批体系  一是完善法律法规。成都市修订了《成都市文物保护管理条例》，颁布了《成都市工程建设项目审批制度试点改革工作方案》，以法规形式明确土地储备前须进行考古勘探发掘，由考古机构统一组织实施。

二是建立工作机制。按照成都市工程建设项目实施并联审查的工作要求，明确自2018年起，市文物部门在工程建设项目的供地开展及建设工程规划许可手续办理前，对工程项目的考古勘探发掘进行独立审批。

三是划定保护范围。市文物部门会同自然资源、住建部门划定了全市地下文物保护范围，制定了相应的管控要求，并将其纳入国土空间规划，地下文物保护范围线进入“多规合一空间数据信息平台”和“工程建设项目综合审批图”，从规划层面确保了全市基本建设考古前置的可操作性、可实施性。

四是加强经费管理。根据国家相关规定，市文物部门根据文物勘探工作量、土质疏松程度、项目类型等实际情况科学研究制定考古勘探取费标准，并及时向社会公布。全市文物勘探收费均全部纳入市财政管理，接受审计部门的监督。

五是规范工作程序。市文物部门编制《成都市地下文物调查勘探试掘办事指南》，通过成都市网上中介服务大厅向社会公布，并同步下发各（区）市县，进一步加强对成都市考古勘探发掘工作的规范化管理。

建立考古勘探发掘业务体系  一是增强业务力量，提高工作效率。考古前置工作开展以后，全市考古工作业务量大幅增长。成都文物考古研究院将中心城区以外的15个区（市）县的考古勘探工作联合当地文管所共同实施，还与金牛区等6个区县签署合作协议，支持区县建设“考古工作站”，基层文物人才队伍力量持续增强，工作效率明显提高。同时，进一步加强考古职业技术人员队伍建设，定期开展业务培训，支持其全程参与考古发掘、整理研究、报告编写，打通职业发展渠道，有效调动考古职业技术人员的积极性和创造性。

二是优化工作流程，创新工作方式。采用“分批勘探”“逐块移交”的工作方式，积极推行“框架协议”制度，选择自贸试验区、产业园区等区域试点开展“区域评估”。上述措施缩短了进场时间，提高了工作效率，保障了建设项目工作进度。

三是加强行业管理，提升服务意识。严格实行文物勘探限时承诺制，明确不同面积地块的工作时限，勘探完成时间相较实施前平均提前5—10个工作日；实施考古勘探发掘满意度评价制，每一考古项目由项目单位进行满意度评价，文物部门定期检查评价结果，适时提出整改意见；推行告知承诺制，对需要集中上市或尽快开工建设的省市重大项目，由文物部门开辟行政审批绿色通道。

建立考古机构内部管理体系  作为全市考古实施单位，成都文物考古研究院建立了规范的业务工作管理体系。

一是印发《成都文物考古研究院文物勘探发掘工作管理办法》，明确市考古院各业务部门工作范围与工作职责，为项目负责人及相关部门严格遵守工作程序、切实承担管理责任、加强监督检查职责提供了有力支撑。

二是建立考古勘探发掘检查验收制度，对考古勘探发掘项目检查验收程序以及考古勘探发掘土方量、用工量、计费面积等测算标准进行明确，确保验收全面、监控有力、数据准确，推动考古勘探各环节规范化运行。

三是聚焦制度落实，不断优化单位运行机制，强化考古发掘工地事前、事中、事后监督管理，改变工作作风，提高工作效率，形成主动作为、求真务实、严肃团结的工作氛围。

主要工作成效

有效保护了地下文物  基本建设考古勘探发掘工作体系的建立与完善极大地推动了成都市地下文物保护工作，考古发掘成果丰硕，有力保护天府文化历史根脉、增进文明交流互鉴。截至目前，成都已取得全国重要考古发现20余项，其中6项考古成果被评为“全国十大考古新发现”，数量在全国副省级城市中居于前列。考古发掘出土数十万件珍贵文物，不仅为金沙博物馆、成都博物馆等提供了大量藏品，更填补了长江上游文明起源发展进程的空白，实证了成都平原4500余年文明史、2400余年建城史，极大丰富了历史文化名城的内涵。

有力服务城市发展大局  由于考古前置，全市达84%的项目在土地出让前便已完成考古工作，建设单位拿地后可直接开工建设，避免了因地下发现文物导致项目建设受影响甚至无法开展的现象。近五年来，配合基本建设开展考古调查勘探项目9000余项，有力保障了成都大运会、天府国际机场、轨道交通等200余个重大项目开工建设，促进了城市的建设发展，受到了上级部门、建设单位和社会各界的好评。2020年，市考古院被成都市委市政府授予“成都国际化营商环境建设先进集体”。

极大促进全市文博事业发展  经过数十年发展，成都文物考古研究院建成西南地区首家考古博物馆，形成田野考古、文物保护、科技考古、古建设计、信息管理五大科研中心，培养出一支由50余名博士、硕士及副研以上专业技术人员组成的科研队伍，承担参与了50余项国家、省部级重大科研课题，出版学术专著90余部，发表论文和发掘简报近1500篇，荣获国家级、省部级及成都市政府社会科学优秀成果奖、荣誉奖等80余项，综合排名位于全国省市级考古机构前列，已成为国内一支重要的考古力量。

与此同时，考古工作对文物保护、博物馆建设、社会教育、文化传播等方面的推动作用日益彰显。重大考古发现有力推动了金沙遗址博物馆、成都博物馆、水井坊酒坊遗址博物馆建成开馆，邛窑遗址、宝墩遗址、明蜀王陵等一批重要的考古遗址公园也陆续建成。充分发挥考古在中华优秀传统文化传承创新体系建设中的重要支撑作用，助力成都世界文化名城建设。

考古前置工作体系建立后，成都各区（市）县党委政府进一步重视文物工作，东部新区、成华区、武侯区新设了文物保护管理所，金牛区、青羊区、成华区、锦江区、龙泉驿区、简阳市、金堂县等先后核增文物保护事业编制近30名，基层文物人才队伍力量显著增强。同时，成都市每年依法收取的考古勘探发掘经费全部纳入财政管理，通过财政预算保障了各区（市）县的考古勘探工作成本，确保全市地下文物保护工作有序推进，极大地保障和促进了全市文博事业发展。

下一步工作思考

随着党中央、国务院以及省市党委政府的高度重视，成都市考古前置工作迎来了新的机遇，进入到全新的发展阶段，但也要清醒地认知到，这一工作也面临着新的挑战，如政策法规不完善、业务力量不足、人才体系建设滞后、考古成果转化能力欠缺等，成都市文物系统将坚持深化改革，优化体制机制破冰前行。

立足实际，积极推动法规政策健全完善  全市基本建设考古勘探发掘工作开展在法规制度上尚不健全。成都文物系统将不断总结经验，梳理形成考古前置工作的问题清单、政策清单、制度清单。启动相关法律法规的修订工作，出台考古经费使用管理办法。不断完善以建设“中国特色、中国风格、中国气派”考古学为统领，相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的基本建设考古勘探发掘制度体系。

深化改革，不断强化考古前置监管工作  协同住建部门将考古前置工作作为历史文化名城保护监管内容之一，开展专项督查，强化监督管理，推动落实保护责任。深化执法协作，严厉打击未勘先建，严惩法人违法行为。加大考古宣传力度，不断增强全社会文物保护意识。会同市区两级检察院，建立健全地下文物保护公益诉讼制度，鼓励举报违法行为。

持续发展，深入推进考古学科与人才体系建设  考古前置必然会带来考古勘探发掘工作量的增加。成都文物系统将积极向党委政府汇报，对基层考古队伍建设给予保障倾斜，确保队伍稳定。同时重点加强文物修复、田野考古、科技考古等急需领域专业人才培养，加快建设一支门类齐全、技艺精湛、力量更强的考古人才队伍，实现考古事业的可持续发展。

守正创新，全面构建阐释传承体系  建设统一规范的考古数据库，利用“互联网+”技术支撑，为全市地下文物保护范围纳入国土空间规划体系提供本底数据，为城市建设提供查询、空间分析、专题地图制作等服务。建立出土文物移交长效机制以及考古机构与博物馆之间的保护、研究、展示等方面的合作交流机制，推动出土文物移交常态化、规范化，积极探索多种形式的文物展示方式，让更多的文物走出库房、走上展线、走向大众，真正让文物“动”起来、“活”起来。

（作者单位：成都文物考古研究院 成都市文物局）