2018年10月9日，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，该政策聚焦文物工作的重点难点和改革发展。这一“顶层设计”将对中国文博业产生重要影响，而其中很多内容尚需数年的时间落地和细化。第三条第十款中的“依法依规推进非国有博物馆法人财产确权”，可视为2010年以来国家文物局等中央部委颁布的多个政策相关规定的凝炼与升华。

相关概念的界定

《博物馆条例》规定，中国的博物馆包括国有博物馆和非国有博物馆，中国的博物馆应为依法登记设立的非营利性法人组织（即《中华人民共和国民法总则》第八十七条所界定的“非营利法人”）。利用或者主要利用非国有资产设立的博物馆为非国有博物馆，应登记为“非营利法人”中的一类“社会服务机构法人”。

《中华人民共和国民法典》（第一编总则）第五十七条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”；第六十条规定“法人以其全部财产独立承担民事责任”；第一百一十三条规定“民事主体的财产权受法律平等保护”；第三章第一节规定了法人清算终止的原则。此外，《中华人民共和国民法典》（第二编物权法）对法人的多项物权规定，《慈善法》及配套法规，对慈善组织、社会服务机构（民办非企业单位）财产的构成、使用管理、保护监督、终止清算的系列规定，也都是非营利法人进行财产确权的法源依据。

因此，非国有博物馆的法人财产权，即非国有博物馆依法登记后，依法独立享有的财产权的总和。而登记设立为法人组织，也在法律上意味着非国有博物馆的法人财产与其举办者的个人财产明确分割。因此，对非国有博物馆的法人财产的确权，即依据上述法律法规，通过登记、验资、公证等法律程序，确认非国有博物馆的物权隶属关系，明确其法人财产属性。

政策背景与相关业情的分析

为什么中国政府要打出政策“组合拳”、提升规范性法律文件的法律位阶、强化执行培训，不懈地努力推进？本文试作解读。

一家曾被评定为“三级博物馆”的非国有博物馆，因金融借款合同纠纷案件而闭馆已逾4年。事件起因是该博物馆的法人代表，以该博物馆的名义与当地银行签订抵押贷款合同，约定该博物馆以动产抵押清单载明的藏品作为抵押物，为该馆法人代表的5个关联公司办理近10亿元贷款提供抵押担保。后因借款公司资金链断裂、该馆法人代表长期失联，银行向法院提起诉讼。后经该省高级人民法院判决，该银行在15亿元的限额内，有权将藏品抵押物折价或拍卖、变卖，优先受偿。最高人民法院也支持了这一判决。因此，这一非国有博物馆的发展遭受严重的挫折。

这是让我国的金融机构、文物行政部门、工商行政管理部门警醒的事件，其根源在于该馆未进行法人财产确权、未建立有效的法人财产管理制度。

在参加“2014年度非国有博物馆运行评估”的674家非国有博物馆中，填答“博物馆资产总额”这一最基本的资产信息并建立法人财产管理制度的不足四成，填答这一信息并办理了法人财产确权手续的仅约两成。受内外环境因素影响，民营企业的经营存在风险与不稳定性。若法人财产不能确权，则非国有博物馆的存续可能受到负面影响。

非国有博物馆并不等同于“收藏家举办”，而其真实的现状为举办主体多元化、投资方式多样化、藏品资产来源多渠道。根据笔者对内蒙古自治区、北京市、陕西省、山西省、四川省、上海市的实地调研和统计分析，其非国有博物馆的举办主体的类型包括自然人、各类公司、民办非企业单位、社团、基金会、政府机关、基层群众性自治组织等；投资方式包括单独举办或联合办馆等类型。基于统计分析和实地调研，我们认为，2008~2016年度，因内外环境因素的影响，非国有博物馆的生死消长是不断发生的事实；非国有博物馆的办馆持续性、举办者的合作稳定性等也存在可变因素。因此，法人财产的确权是非国有博物馆健康发展的重要保障。这一政策导向，既针对业情、有的放矢，也符合中央对民营经济发展的方针（“鼓励、支持、引导、保护”）。

这些地方的非国有博物馆，在登记设立阶段得到地方政府的不同方式的扶持，例如资金、项目、土地优惠、馆舍、藏品借用等。有的注册为“非国有博物馆”的机构，实为利用或主要利用国有资产设立的，其举办主体包括国企、政府等类型。而在非国有博物馆的存续期间，地方政府也会投入一些国有资产。因此，法人财产的确权，也是有效监管国有资产的必要措施。

比较法视野的观察

据调查，英国、美国、日本、德国在博物馆的法人财产权方面尚无系统的规定。法国的文化遗产保护法律体系最成熟，其法律位阶最高的《遗产法典》富有借鉴价值。该法典第四卷《博物馆》的法律部分和法规部分均对“法国的博物馆”的藏品、资产的确权，有明确而严谨的制度设计，涉及以下方面：申请“法国的博物馆”称号前，藏品资产的盘点登记；十年一次的藏品核查；藏品的修复；藏品降级；撤销“法国的博物馆”称号前，藏品、资产的转让或购买。

即使同为“法国的博物馆”，法人类型不同，其藏品、资产的处置方式也有明显的差异。如申请“法国的博物馆”称号前，公、私法人均须提交法人财产权资料，包括博物馆馆藏、资产盘点清单，并注明其所有权来源。私法人须提交的资料中，还包括以双重证明文件（法人代表声明和主管当局的证明）确保博物馆的藏品和资产并未用作抵押、抵债；以双重制约（传媒公示和博物馆章程范例），保障博物馆的藏品用于公共展出，具有不可撤销性。

私法人性质的“法国的博物馆”，如其藏品、资产是捐赠、遗赠或各级政府协助其获得的，则其有偿转让或无偿转让，均限定在公法人或非营利性私法人范围内。这一转让进行的两大前提为：第一，承诺藏品、资产继续为某一“法国的博物馆”所用；第二，获得“法国的博物馆”最高委员会同意，并得到负责文化事务的部长的许可。

这些制度设计体现出对“法国的博物馆”的非营利性机构的法律性质的保障，对博物馆法人财产确权的审慎，对博物馆藏品、资产的公共用途的捍卫，对举办者权益的尊重。

几点建议

目前，我国推进非国有博物馆法人财产确权的方式主要为：第一，博物馆章程范例的制约，即对藏品、资产进行分类登记、评估、验资、权属变更登记以及必要的公证；第二，国家文物局以非国有博物馆藏品确权和登记备案作为落实法人财产权的首要工作，在全国推行。这些方式都非常重要，但尚未覆盖非国有博物馆法人财产的其他重要方面。此外，目前推进非国有博物馆法人财产确权依据的法律文件的法律位阶较低、法律效力有限，在实施中也遇到一些困难。

建议各地方政府在制定对非国有博物馆的差别化扶持政策之前，先完善其准入制度、推进法人财产确权等，筛选出达到博物馆专业水准、法人财产权明晰、法人资产管理制度健全的非国有博物馆；借鉴法国《遗产法典》，再以博物馆法人代表声明和金融主管机构的证明为双重保险，防范非国有博物馆的法人财产被用于抵押或担保贷款的风险；又以传媒公示将博物馆的经济行为置于舆论监督之下，保障公民和其他法人的知情权，国有资产将得以优化配置和有效监管，金融机构也能规避很多风险。建议探索非国有博物馆的法人财产权在其他方面的实施路径，在试点前开展对利益相关方的深度调研，为立法和执法工作提供反馈。

（本文为国家社科项目《非国有博物馆研究》阶段性成果。

项目编号为 2014kg005）